Pobreza y Distribución del Ingreso en América Latina

América Latina es y ha sido históricamente la región del mundo con mayor desigualdad. Esta ha sido grande: el país de la región con menor desigualdad de ingreso, tiene mayor desigualdad que cualquier país de la OCDE o del este de Europa. La calificación de América Latina como una región de alta desigualdad no se restringe solo al ingreso. Se puede llegar a la misma conclusión cuando se analiza la distribución del consumo, tenencia de tierra, estado de salud (o acceso a los sistemas de salud) e incluso si se observan algunas variables de representatividad política. La desigualdad es entonces generalizada, afectando todos los aspectos de la vida. A pesar de la alta desigualdad, África y la mayor parte de Asia presentan niveles de pobreza más altos que América Latina. Sin duda que la pobreza en el mundo ha sido reducida en las últimas décadas, y los indicadores en América Latina son mejores que los de África, Europa del Este y el sur de Asia, pero mucho peores que los del este de Asia.

El presente documento presenta un análisis a partir de la exploración de algunos datos estadísticos proporcionados por el Banco Mundial. Debido a la naturaleza de la información y de la interacción de los indicadores entre sí, el análisis puede dividirse en tres dimensiones: análisis de pobreza, análisis de distribución del ingreso y apreciación global. Los razonamientos que aquí se proponen surgen de un procesamiento mínimo de la información entregada, de forma de reordenarla para el análisis.

El objetivo final de este documento es presentar un análisis de desigualdad de ingreso a de datos estadísticos que ayude a extraer conclusiones importante para la re orientación de las políticas públicas.

La siguiente tabla muestra los valores del índice de Gini y los porcentajes de población con ingreso menor a un dólar por día para América Latina en 1997.

Tabla 1

Índice de Gini y Pobreza

Pobreza

La distribución de los índices de pobreza de los 19 países, medida como el porcentaje de la población con ingreso menor a US$1 por día, muestra un gran rango de variabilidad, con una desviación estándar de 11.23 en relación a una media global de pobreza de 14.23 y valores extremos de 2.00 y 40.50 por ciento. Es posible advertir además, que al ordenar la distribución desde los valores más bajos hacia los más altos, ésta se puede dividir claramente en tres tramos [ver Gráfico 1] El primer tramo incluye países cuyo porcentaje de pobreza fluctúa entre el 2.00% y el 5.10%, por lo que revelería un buen desempeño en este indicador, mostrado bajos niveles de pobreza con un promedio igual a 3.75%. Aquí clasifican 5 países: Uruguay 2.00%, Nicaragua 3.00%, Jamaica 3.20%, Chile 4.20%, Argentina 5.00% y Brasil 5.10%. El segundo tramo está constituido por los países para los que el porcentaje de pobreza fluctúa entre un 9.60% y un 19.40%, promediando un 14.23% igualando a la media total de la región. En este tramo clasifican 11 países: Costa Rica 9.60% , Panamá 10.30%, Colombia 11.00%, Trinidad y Tobago 12.40%, Venezuela 14.70%, Perú 15.50%, México 17.90%, Paraguay 19.40% y Ecuador 20.20%. El tercer tramo se conforma por países cuyo porcentaje de pobreza fluctúa entre un 20.20% y un 40.50%, promediando 35.20% (20.97 puntos porcentuales sobre la media global), evidenciando un bajo desempeño en este indicador. Aquí aparecen 3 países: El Salvador 25.30%, Guatemala 39.80% y Honduras 40.50%. Estos dos último con niveles sobre el 35%.

Gráfico 1

Índice de Pobreza

(Medido como el porcentaje de población con ingreso menor a US$1 por día para 19 países)

Distribución del ingreso

El análisis de la distribución del ingreso muestra que el rango de variabilidad es bajo en la relación a la distribución de pobreza, con una desviación estándar de 7.01 en relación a una media global de GINI (expresada como porcentaje) de 49.66 y con valores entre el rango que va de un 36.40 a 60.00 por ciento. Sin embargo esta desviación y el valor del promedio indican que los niveles de desigualdad en la distribución son ciertamente muy altos en la región, ninguno de los 19 países baja del 35% en el índice de GINI. Siguiendo con la metodología empleada para el análisis de la pobreza, al ordenar la distribución desde el valor más bajo hacia el más alto, se puede forzar la segmentación en tres tramos [ver Gráfico 2] El primer tramo está compuesto por países cuyo índice de GINI fluctúa entre un 36.40 y un 43.70, que dentro de la distribución serían los con mejor desempeño. Aquí se localizan 5 países: Jamaica 36.40, Trinidad y Tobago 40.30, Bolivia 42.00, Uruguay 42.30 y Ecuador 43.70. El segundo tramo está constituido por los países cuyo índice de GINI se encuentra entre los valores 46.00 y 53.70, promediando 49.10, muy cercana a la media global de GINI de 49.66. En este tramo se encuentran 9 países: Argentina 46.00, Perú 46.20, Costa Rica 47.00, Panamá 48.50, Venezuela 48.80, Nicaragua 50.30, El Salvador 52.30, México 53.70 y Honduras 53.70. El tercer tramo está conformado por países cuyo índice de GINI se halla entre los valores 56.50 y 60.00, valores que pueden definirlo como el de peor desempeño en este indicador de los 19 países, con una media parcial de 58.46 (8.80 punto porcentuales por sobre la media global de GINI. En este tramo se encuentran 5 países: Chile 56.50, Colombia 57.10, Paraguay 59.10, Guatemala 59.60 y Brasil 60.00.

Gráfico 2

Índice de Gini

Apreciación global

Como se ha observado, los indicadores explorados se comportan de manera distinta y dan cuenta de aspectos distintos de la realidad de cada país. El análisis global de ambos indicadores muestra elementos más interesantes, por cuanto relaciona el desempeño de ambos indicadores en conjunto. Para adentrarse en el análisis global, se propone la construcción de un indicador agregado de ambos indicadores y la construcción de un gráfico que relaciona el índice de pobreza [IP] medido como el porcentaje de personas que perciben menos de US$ 1 por día, con el índice de Gini [G] para cada uno de los países. Además a éste se han incorporado las líneas que definieron los tramos en la exploración de los indicadores por separado, de forma de emplear la misma metodología usada en los análisis previos. La intersección de estas líneas en el plano del gráfico dan origen a nueve secciones (A1 a C3) que ayudarán en el análisis global [ver Gráfico 3.] El análisis de los extremos de la distribución muestra la sección A1, definida por un relativo bajo índice de Gini y por un relativo bajo índice de pobreza, lo que revelaría los mejores desempeños de la región. En esta sección se encuentran Jamaica y Uruguay, siendo Jamaica el país que presenta la mejor combinación de indicadores de la región. La sección opuesta C3, presentaría los peores rendimientos de la región, mostrando altos niveles de pobreza y desigualdad. En esta sección se encuentra Guatemala, que presentaría la combinación de indicadores más baja.

Gráfico 3

Relación del Índice de Gini con el Índice de Pobreza

En la sección B3, que combina niveles promedio de desigualdad con altos niveles de pobreza, se encuentran El Salvador y Honduras. La mayor concentración de países se encuentra en la sección B2, que combina niveles promedio de desigualdad con niveles promedio de pobreza. Aquí se encuentran México, Perú, Venezuela, Panamá y Costa Rica. Con un rendimiento inferior en pobreza pero con los mismos niveles de desigualdad, sección B1, se posicionan Argentina y Nicaragua. La sección A2, recoge países que presentan niveles de desigualdad relativamente bajos y niveles promedio de pobreza, este es el caso de Trinidad y Tobago, Bolivia y Ecuador (que presenta un nivel de desigualdad más cercano al promedio). Con los mismos niveles de pobreza pero con altos niveles de desigualdad, sección C2, se sitúan Paraguay y Colombia. Por último la sección C1, que reúne a países con altos niveles de desigualdad pero bajos niveles de pobreza, aloja a Chile y Brasil. Ahora bien ¿cómo puede explicarse esta variabilidad en la región?. Una posible respuesta surge del análisis de las cifras de gasto público por país [ver Tabla 1] que al relacionarlo con G y con IP, se puede observar que el rendimiento del gasto es más efectivo en la disminución de la pobreza que en la disminución de la desigualdad [ver Gráfico 4 y Gráfico 5]

Tabla 2

Tendencias del Gasto Social en América Latina

(Gasto Social per cápita en dolares de 1997)

De esta relación se extrae que una causa posible de las bajas tasas de pobreza que presentan algunos países podría ser la alta cifra de gasto social [ver Gráfico 4.]. Aunque la comparación muestre casos aislados como podría ser el extremo Nicaragua, que presenta bajos niveles de pobreza y bajos niveles de gasto social, un análisis de regresión por mínimos cuadrados mostraría que a altos niveles de gasto social, los niveles de pobreza disminuyen. Esto permite suponer que los altos niveles de gasto social explican la disminución de la pobreza (esto sin conocer ni la focalización ni orientación de este gasto).

Gráfico 4

Relación del Índice de Pobreza y el Gasto Social per cápita

Mucho menos clara es la relación entre este gasto social y los niveles de desigualdad, dónde no es posible aventurar una conclusión del tipo anterior, dado que los aportes del gasto social a la disminución de la desigualdad son bastante dispersos. Aún así, un análisis de mínimos cuadrados sugiere que países con alto gasto social tienen relativos bajos niveles de desigualdad, pero sin duda que los casos aislados motivan una reflexión más acuciosa (como es el caso de Bolivia que presenta uno de los niveles más bajos de desigualdad con muy bajo gasto social per cápita).

Gráfico 5

Relación del Índice de Gini con el Gasto Social per cápita

Con todo, podríamos pensar en un número que reflejara de una manera más resumida esta relación entre G e IP de forma de poder ordenar la distribución según el desempeño global de los países. El análisis del rendimiento del gasto social anteriormente realizado daría pie para suponer que una adecuada evaluación del rendimiento global de los países, debiera asignar más importancia a los niveles de pobreza (más sensible al gasto social y por tanto al esfuerzo de los estados por bajar dichos índices). De esta forma es posible proponer un índice simple de desempeño ponderado (IDP), que pondere en un 40% el coeficiente de Gini y en un 60% el IP, de forma tal que de más importancia a los logros en los niveles de pobreza. De esta forma calculamos:

Los resultados que se obtienen se observan en la siguiente tabla:

Tabla 3

Valores de G, IP e IDP

Cuando este índice se ordena de meno a mayor valor [ver Gráfico 6.], se observa que en los extremos se encuentran, con muy bajo rendimiento Honduras y Guatemala; y con muy buen rendimiento a Jamaica y Uruguay. Con relativo desempeño, sobre la media, se encuentran Colombia, Ecuador, México, Paraguay y El Salvador. Este ordenamiento deja en la mitad de la distribución, bajo la media a Nicaragua y Argentina, que presentan bajos niveles de pobreza, con niveles de desigualdad medios. A continuación se encuentran Bolivia y Trinidad y Tobago, con niveles de desigualdad relativamente bajos pero con índices de pobreza medios. En el medio de la distribución se encuentran Costa Rica, Panamá, Perú y Venezuela que presentan tanto niveles de desigualdad como pobreza medios. Un caso interesante de este ordenamiento son Chile y Brasil, que a pesar de presentar altos niveles de desigualdad, presentan también niveles de pobreza significativamente bajos, lo que a causa de la ponderación, los sitúa también en el centro de la distribución. El dilema que se lanza desde estas presunciones no es trivial. Se trataría de definir qué es lo más importante para los países de la región, ¿disminuir los niveles de pobreza, o mejorar los niveles de distribución del ingreso?. Este dilema parte del supuesto de que es necesaria una fuerte intervención estatal para la solución de cualquiera de las dos problemáticas. La cuestión siguiente es qué elementos debiera contener una política social que integre en su acción ambos elementos. A continuación se presentan algunas ideas que apuntan en el sentido de lograr esto.

Gráfico 6

Indice de Desempeño Ponderado por país

Elementos a considerar en política pública

Como se ha visto, la reforma de la política pública en la década de los noventa en la región ha tenido como una de sus prioridades la superación de la pobreza. Efectivamente los gobiernos de la región han incrementado el gasto social [Ver Tabla 1] implementado un conjunto de programas sociales orientadas a la consecución de esa meta.

La política social, y en especial aquellas medidas orientadas específicamente al alivio de la pobreza, como los fondos de inversión social y los programas especiales para poblaciones vulnerables o en riesgo social, han estado orientadas de manera general por un determinado diagnóstico de la situación social donde destaca el empleo de ciertos indicadores de pobreza que generalmente se remiten a la línea de pobreza y a las necesidades básicas insatisfechas. Adicionalmente, el diagnóstico ha sido enriquecido con un método integrado de medición de pobreza. Con todo, el concepto operacional de pobreza empleado en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas en varios países de la región, sigue siendo el de "pobreza de ingreso". El caso chileno no ha sido una excepción al respecto. A pesar de que las cifras relativas a magnitud e incidencia de la evolución de la pobreza en la región han ido variando, ofreciendo un panorama que en términos relativos es más alentador, descendiendo entre 1950 y 1995 del 65% de la población por debajo de la línea de pobreza al 36%, la pobreza absoluta en el sub continente se ha venido incrementando sistemáticamente en el mismo período desde 90 millones a 163 millones de habitantes. Contrariamente a los esfuerzos enormes que prácticamente todos los países de la región han realizado, el problema de la pobreza persiste como uno de los grandes desafíos con que enfrentamos el próximo siglo.

Al menos dos grandes problemas planteados por la política social de fines de los noventa desafían el empleo estandarizado del concepto de pobreza de ingreso para diagnosticar realidad y diseñar, ejecutar y evaluar políticas sociales:

Existe un acuerdo general acerca del hecho de que sin crecimiento económico no es posible reducir la pobreza y la desigualdad[1] , pero aún con tasas crecientes de crecimiento la persistencia de ciertos segmentos de la población bajo la línea de pobreza ha llevado a que sea calificada como "pobreza dura" , pobreza persistente en el tiempo, que o no depende tanto de los ciclos de la economía, ni de las políticas, sectoriales o focalizadas de inversión social. En el caso chileno la pobreza extrema disminuyó en el bienio 1990-1992 en un 4,1% mientras que en el bienio 1994-1996 disminuyó solamente un 1,8%, lo que podría ser indicador de la presencia de esta pobreza "dura" y una mayor dificultad de las políticas públicas para actuar eficazmente en la reducción de la pobreza. Todo lo cual lleva a interrogarse acerca de la diversidad compleja de situaciones que están afectando causalmente a la reproducción de la pobreza y condicionando los esfuerzos para superarla.

Con el crecimiento económico relativo de los países se han ido variando las características de la pobreza, especialmente las características mínimas que se consideran aceptables, ya que todos tienen un nivel de vida superior que hace algunas décadas atrás. También han ido emergiendo otros problemas sociales diferentes a los tradicionales, varios de ellos como consecuencia de los cambios, de la globalización y de la modernización experimentada[2] , principalmente asociados a la desintegración familiar (violencia intrafamiliar, etc.) y social (drogadicción, violencia delictual, etc.), pobreza en la tercera edad, desempleo juvenil, desafío de la integración de la mujer al mercado laboral, etc. Es reconocido el hecho de que la pobreza de hoy es más heterogénea, compleja y cambiante[3] que hace veinte años, que la pobreza de ingresos y la pobreza por necesidades básicas insatisfechas no coinciden, que las líneas divisorias entre pobres y no pobres se debilitan, que la pobreza se feminiza y se hace urbana, que adquieren visibilidad viejos problemas como la segregación espacial y étnica y son más diversificados los grupos vulnerables y en riesgo social, que no siempre coinciden con los grupos indigentes (desde el punto de vista de la línea de pobreza).

Todo ello significa, en otros términos, que estamos frente a un fenómeno diversificado de la pobreza, y que, por importante y relevante que siga siendo el concepto operacional de pobreza de ingreso, se ha tornado necesario explorar otras formas de diagnostico y evaluación de la pobreza que apunten a una comprensión más integral del problema y arrojen luces para incrementar la eficacia e impacto de los programas sociales.

Frente a estos problemas se constata que ha habido un cambio, desde hace algún tiempo, en el enfoque para abordarlos. Se trata de la introducción de una mirada más amplia a la problemática de la pobreza. Con ella se van incorporando un conjunto de dimensiones que tienen que ver con la naturaleza y contexto socio antropológico de los pobres y se va superando una mirada estrictamente económica. El concepto de pobreza humana introducido y difundido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo no constituye sólo una forma novedosa de comprender y medir la pobreza, sino que obliga a repensar el conjunto de políticas sociales orientadas a superar la pobreza así como, el assessment de su impacto.

La pobreza es sin duda un concepto recurrente que remite a una realidad insoslayable para los analistas y gestores de políticas sociales. Sin embargo, al contrario de lo que el discurso público parece difundir, el concepto de pobreza no es unívoco y exacto. Es un concepto bastante amplio y polisémico y está sometido a interpretaciones diversas y aún contradictorias como lo muestra buena parte del debate que las ciencias sociales han tenido en su evolución. Lo más importante en este último tiempo es el hecho de que parece haber un consenso generalizado de que ya no podemos continuar reduciendo la realidad de la pobreza a su simple medición relativa al ingreso monetario. El concepto de pobreza derivado de la economía y de los expertos en política social se ha estado siendo enriqueciendo este último tiempo con los aportes de la sociología y la antropología. El debate ha surgido al ámbito público en torno a conceptos como “pobreza humana”, y a conceptos asociados a programas de superación de pobreza tales como "capacidades", "capital social", y "redes sociales".

La pobreza y las capacidades

La nueva concepción de pobreza supera la visión de pobreza de ingresos (L.P), y la concibe como un fenómeno multidimensional. Consecuentemente con una visión cuyo punto de partida no son las "carencias" o "insuficiencias" o "insatisfacciones" - visión signada por la negatividad - sino, desde un punto de vista mucho más propositivo, las "capacidades" y "potencialidades" de los pobres, en Chile y en otros países se viene hablando entonces de una nueva forma de entender a la pobreza.

Si en la década anterior se escuchaba hablar del “protagonismo de los pobres” y los movimientos sociales y políticos parecían apostar a la capacidad de movilización de los sectores populares para transformar la sociedad y resolver sus problemas, hoy, con un enfoque distinto, pero que apunta también a propuestas movilizadoras que superan el asistencialismo, desde hace pocos años, se ha comenzado a hablar del empoderamiento, del despertar de las potencialidades, capacidades y productividades de los pobres, en fin, de potenciar a mujeres y hombres, asegurar su participación en las decisiones que afectan sus vidas y permitirles aumentar sus puntos fuertes y sus activos.

De esta forma resulta más pertinente que los encargados de adoptar las decisiones políticas, tomen en consideración la pobreza de opciones y oportunidades, más que la pobreza de ingreso. Esta visión de la pobreza centra la atención en las causas de la pobreza y lleva directamente a las estrategias de empoderamiento y otras medidas encaminadas a realzar las oportunidades de todos. Como dice el Informe del PNUD de 1997: “La pobreza debe enfrentarse en todas sus dimensiones, y no sólo en cuanto al ingreso”.

Dentro de este enfoque, la pobreza humana, como se ha visto, está ligada a la idea de capacidades. Esta visión es más completa que la que ve la pobreza como “ingresos bajos” o “necesidades básicas insatisfechas”. Dichos enfoques han sido provechosos para orientar la atención hacia las carencias de ingresos, bienes y servicios esenciales, y para destacar su papel fundamental en la vida humana, pero se puede avanzar aún más si se centra en el desarrollo de capacidades de la gente. Este enfoque se ha venido desarrollando desde los años ochenta pero ha madurado en los años noventa con aportes como los del reciente premio Nobel de Economía, Amartya Sen. Este autor habla de "las capacidades y los funcionamientos" [4].

Según este enfoque la idea de capacidades debe ser analizada en relación a su puesta en práctica. En efecto se trata, más bien, de ver cómo esas capacidades pueden actualizarse por medio de “funcionamientos”. El termino de “funcionamiento” es equivalente al de “realización”, y se refiere a lo que la gente realmente puede hacer, al estado de las personas. Hay “funcionamientos” que son elementales y que son altamente valorados: como estar adecuadamente alimentado, tener vivienda, gozar de buena salud. Otros “funcionamientos” o “logros” son más complejos, como estar socialmente integrado, lograr auto-respeto. Los individuos y regiones se diferencian mucho en la forma como evalúan estos diferentes “funcionamientos” o “estados” , y cualquier evaluación de las ventajas individuales y sociales debe ser sensible a estas variaciones.

Esta reorientación en el análisis de la pobreza, mueve la conceptualización desde los ingresos, hacia el espacio de las realizaciones y funcionamientos constitutivos del ser humano. Los ingresos son considerados como medios y no como fines, y la atención se concentra en lo que la gente puede hacer con dichos ingresos. Es decir, se incorpora el enfoque de “ingresos” y el de “necesidades básicas” a un enfoque de capacidades, donde los ingresos son medios y las necesidades estados relativos de oportunidades que posibilitan el ejercicio de esas capacidades, es decir están vinculadas al funcionamiento. Igualmente, para el enfoque de capacidades los “funcionamientos” son importantes por sí mismos (y no sólo porque generen utilidad o bienestar), dado que aumentan la autoestima de las personas y su capacidad de definir autónomamente sus preferencias, esto es, están vinculados a la libertad y a la propia realización humana.

De acuerdo a esta concepción podemos partir de un supuesto básico fundamental: la potencialidad de los mismos pobres para constituirse en agentes de su propio desarrollo. Por tanto de lo que se trata es de buscar los mecanismos y procesos por medio de los cuales se despierten esas potencialidades así como de generar las oportunidades (acceso a servicios, mercado laboral y de bienes, educación, etc.) para que efectivamente esas capacidades puedan ponerse en práctica: es decir se transformen en funcionamientos. Es aquí en dónde conceptos como activos, capital social, redes sociales, asociatividad cobran sentido.

En términos económicos se ha estudiado recientemente la influencia que tienen factores como los activos de los pobres: capital humano, capital social y capital físico, en las condiciones de vida y generación de ingresos de los pobres. Dreze y Sen en India han desarrollado cierta medición empírica del concepto de capacidades (capabilites); otros autores han sugerido que en América Latina gran parte de la desigualdad de ingreso se deben a desigualdad de acceso a la tierra y al capital y que la pobreza está asociada a la falta de acceso a activos físicos, financieros y de capital humano Un estudio de Moser [5] en varias localidades pobres demostró la importancia de los activos y su empleo en épocas de crisis en las estrategias de sobrevivencia de los pobres.

Allí, las habilidades del jefe de familia para evitar o reducir la vulnerabilidad e incrementar la productividad económica, dependen no sólo de sus activos iniciales, sino también de la capacidad efectiva que tenga para transformar esos activos en ingreso, comida u otras necesidades básicas. Los activos pueden ser transformados de dos formas distintas: por medio de la intensificación de las estrategias existentes o por medio de nuevas o diversificadas estrategias. Ahora bien, el cómo se usen los activos y qué estrategias serán adoptadas para hacer frente a situaciones de crisis económica, está determinado por la familia, las relaciones al interior del hogar y por factores de tipo comunitario. Así, los eventos que ocurran dentro del ciclo de vida familiar, y que afectan la estructura y composición de los hogares, pueden repercutir en la capacidad de respuesta a cambios externos. Por otro lado, los factores de desigualdad al interior del hogar, en términos de género y edad y referido a derechos y obligaciones, se traduce en diferencias en las habilidades para hacer frente a las dificultades económicas. Por último la capacidad de respuesta de la comunidad a los cambios externos, depende de su stock de capital social (las normas, las redes de reciprocidad transformadas en organizaciones sociales, etc.).

Ahora bien, como todo capital, las redes, los lazos de confianza y las organizaciones no se realizan en tanto que capital si no hay un actor social que “invierta” dicho capital a través de su acción colectiva. O si se quiere con la terminología de Sen, las “capacidades” acumuladas que involucra el “capital social” inicial deben ser puestas en “funcionamiento” para que ese capital se tranforme efectivamente en progreso y bienestar para la comunidad y se realice el “desarrollo humano” de sus habitantes. Es precisamente en la transformación del capital -- en tanto que activo,-- a capital invertido, es decir capital social que se reproduce e incrementa de manera sustentable, que intervienen los organismos públicos y sus programas sociales. De esta manera la ”intervención” de los programas sociales puede ser entendida como una estructura de acción social que afecta el sistema de acción de la comunidad intervenida de suerte que incrementa su potencialidad para poner en movimiento su capital social (impacto positivo), o por el contrario, la inhibe (si el impacto es negativo).

Esta otra mirada centrada en los sistemas de interacciones en las comunidades de habitantes pobres, que a partir de sus redes, confianzas y organizaciones, son incentivados por los microproyectos de los programas sociales a desarrollar un salto cualitativo en su sistema de acción (por la puesta en práctica del microproyecto concreto realizado en la comunidad-localidad), nos lleva entonces a considerar los patrones culturales que ayudan a construir y a mediatizar significativamente esos sistemas de acción. Serán precisamente estos modelos culturales – orientadores de las acciones colectivas significativas de la comunidad – los que constituirán factores de mediación entre la intervención gubernamental en la localidad y el stock inicial de capital social, económico y cultural que existe como “línea base” en el inicio del ciclo de vida del microproyecto a ser desarrollado en cada comunidad-localidad.

Una vez analizados los conceptos de capital social y capital natural y vinculados a las demandas de intervenciones más eficaces y eficientes en la superación de la pobreza, es importante sacar algunas conclusiones en la perspectiva de ofrecer pistas para la reforma y modernización de las políticas de superación de la pobreza en el marco del imperativo de un desarrollo sustentable. Tal como se ha planteado inicialmente son estas algunas reflexiones que pretenden dejar iniciado un camino de sistematización conceptual, pero que ni con mucho pretende agotar una temática que está todavía muy abierta a ser enriquecida por sucesivas experiencias y debates.

De la pobreza de ingreso al desarrollo sustentable

Desde el punto de vista conceptual es importante destacar el hecho de que una concepción integral del desarrollo sustentable supone generar procesos de generación de riqueza y bienestar, y de desarrollo humano, que se ofrezcan como oportunidades a toda la población de forma equitativa: lo que supone un uso y manejo adecuado del capital natural, económico y social, de tal forma que también se asegure el acceso a las generaciones futuras a esa riqueza, bienestar y desarrollo humano. Desarrollo ambiental y desarrollo social en el siglo que comienza deben ser vistos como las dos caras de una misma medalla, lo que implica el desafío de enfrentar las tareas del desarrollo social y ambiental de manera conjunta y coordinada por las instituciones que están involucradas en ellas.

En esta perspectiva, la reorientación en el análisis de la pobreza mueve la preocupación desde los ingresos hacia el espacio de las realizaciones y funcionamientos constitutivos del ser humano. Es necesario avanzar, pues, hacia la plena sustentabilidad de los proyectos sociales: sustentabilidad que debe comprenderse sinérgicamente como autosustentabilidad socioeconómica y cultural, tanto como sustentabilidad ecológica y ambiental.

La necesidad de revisar la linea programática y sectorial supone estudiar la implementacion de programas multisectoriales con base territorial que, al concentrar la inversión en un espacio y al posibilitar la sinergia de esfuerzos de instituciones gubernamentales, centrales, regionales y comunales, así como del área privada, posibilitan incrementar las bases de sustentabilidad de los microproyectos de inversión social en las comunidades y localidades pobres. Es importante que estas reorientaciones tomen en consideración las experiencias y evaluaciones de los procesos ya probados.

De manera consecuente con lo expuesto, y mirando a las reformas de la política social en la región, en el sentido del nuevo paradigma de las políticas que emerge, e interpelando a los responsables de políticas, se hace necesario apoyar y profundizar la reorientación de los enfoques de política social, tanto como los fundamentos y objetivos de los programas y proyectos sociales orientados a la superación de la pobreza. El objetivo será de integrar de manera activa y participativa, a partir de sus capacidades, a los pobres involucrándolos en la solución de sus problemas, evitando así buscar primera y únicamente "proteger" al vulnerable; "integrar" al excluido; "capacitar" al discapacitado desde una agencia externa y sin participación del beneficiario. La finalidad última de políticas y programas sociales debiera ser prioritariamente el despertar, el incentivar y el fortalecer las propias capacidades que ya tienen los agentes sociales, incluyendo, como hemos visto sus capitales sociales y sus capitales naturales, de tal suerte que se generen procesos de mejoramiento sostenido basados en sus propios esfuerzos. Ello involucra desechar afirmaciones como que hay que “integrar a los pobres al desarrollo del país” (un crecimiento, modernización y desarrollo nacional que los pobres ven como ajeno, precisamente porque la estructura inequitativa de la sociedad los margina de sus beneficios). Antes bien se trata de motivar el "desarrollo humano y sustentable “ a partir de sí mismos (un desarrollo colectivo que es producto del autodesarrollo de todos y de cada uno). En la terminología que se emplea en los documentos de los organismos públicos e internacionales hay que tener cuidado: no se trata de “eliminar la pobreza” “erradicar la pobreza” “combatir la pobreza” (no se trata por cierto de una guerra) o de “integrar a los pobres” cuanto de promover “el desarrollo de las comunidades” en situación de pobreza: es una invitación a la acción y al desarrollo humano sustentable. El Estado invierte socialmente con la gente[6] en contra de la pobreza para desarrollar humanamente, elevando la calidad de vida de la gente que padece esa situación.

El desafío del desarrollo sustentable de comunidades en situación de pobreza, a partir del enfoque de capacidades, supone que los fondos e instituciones afines se pregunten si no habría que pasar a una etapa superior de desarrollo institucional y programática e instaurar lo que se ha comenzado a llamar los “fondos de segunda generación” que apunte a una estrategia multiprogramática, de cooperación intersectorial, territorial e interinstitucional y de potenciación de mecanismos de desarrollo local de manera sinérgica que apunten a las vertientes ambientales de la situación de pobreza que demandan los programas que buscan elevar la calidad de vida de los pobres.

El impacto territorial sustentable y su evaluación.

Otra consecuencia de la conceptualización que ofrece el nuevo paradigma de pobreza, capital social, dice relación con el énfasis en la apreciación y/o medición de factores que son de magnitud más cualitativa que cuantitativa. Mirando a los programas y proyectos sociales desde su impacto en localidades pobres, la calidad del producto e impacto es, al menos, tan importante como la cantidad. De allí que se requieran indicadores multidimensionales y por lo mismo las pautas de monitoreo y evaluación deben integrar mediciones de capital social y capital natural.

De forma consecuente con la idea de pobreza de capacidades se hace necesario incorporar el enfoque complementario que asume el objetivo del “impacto territorial” , bajo una perspectiva que propende a la descentralización de los programas sociales, dado que la idea de lograr impacto territorial atraviesa transversalmente el fenómeno de redes, organizaciones y confianza (capital social), así como posibilita la operacionalización de indicadores ambientales y de capital natural al introducir la variable espacial-territorial en el análisis de una comunidad local dada.

Se debe, por consiguiente, avanzar desde las evaluaciones de programas centradas en beneficiarios individuales a las evaluaciones territoriales centradas en impactos sobre un colectivo social comprendido como un sistema en el marco de los ecosistemas que conforman su entorno natural y sociocultural. Se trata entonces, de evaluar el impacto esperado de los proyectos sobre los destinatarios y sobre el territorio, analizando su sustentabilidad social.

Metodologías de monitoreo y evaluación.

En los años recientes las necesidades de incremento de la eficacia, eficiencia e impacto de las políticas sociales han significado una demanda creciente por herramientas e indicadores, junto a metodologías de intervención y de participación, que acrecienten la capacidad técnica de las instituciones, de los programas y proyectos, así como de los agentes intermediarios y beneficiarios en la consecusión de los objetivos propuestos. El monitoreo y la medición de impacto de los proyectos, tanto como el reforzamiento de las tecnologías ambientalmente sustentables, constituyen no sólo un problema técnico, sino que demandan también esfuerzos institucionales y crecientemente la participación y conciencia ciudadana. Las metodologías de monitoreo y evaluación basadas en mediciones de pobreza que están dominadas por vectores de ingreso y de indicadores de necesidades básicas insatisfechas posibilitan el amplio empleo de herramientas cuantitativas y se han tornado necesarias para las autoridades gubernamentales por variados motivos que no viene al caso retomar. A nivel de la macro dimensión y con proyectos de gran envergadura, dichas herramientas pueden ser un instrumento relevante para apreciar logros en la superación de la pobreza. Pero se ha visto que todas ellas son metodologías insuficientes.

A fin de que el nuevo enfoque de intervención territorial, concordante con los nuevos conceptos de pobreza, capital social y capital natural, sea efectivo y eficiente, y asegure sustentabilidad de los procesos de desarrollo local , no sólo deben haber programas de evaluación permanente, con la debida operacionalización de metodologías e instrumentos de supervisión y monitoreo de la gestión y ejecución, sino también operacionalizados sistemas de información, de seguimiento y de evaluación ex-post de impacto territorial que incluyan indicadores de capital social y capital natural tanto en los diagnósticos de la “línea base” como en los procedimientos de monitoreo, así como en los estudios evaluativos expost.

La necesidad de perfeccionamiento de recursos humanos y de capacitación técnica en este sentido se torna muy necesaria, así como el intercambio de experiencias acumuladas por los fondos sociales y ambientales que hasta la fecha no han sido suficientemente sistematizadas y compartidas.

Del desarrollo comunitario a la participación real en la construcción de una sociedad democrática y un desarrollo sustentable.

Más allá de los problemas sociales y ambientales sobresale el esfuerzo de articular todo el desarrollo sustentable en el marco de un sistema democrático. Porque sin el marco institucional estable y sin el respaldo ciudadano pertinente todo programa y proyecto social o ambiental ve comprometido su éxito.

Es reconocido el hecho que entre los factores limitantes de la gobernalidad democrática en el continente se cuenta la falta de participación cívica. Debido a la exclusión y el desigual acceso a bienes y servicios sociales, la creciente pérdida de credibilidad del sistema político, la necesidad de una reforma del Estado , y la pérdida de capacidad movilizadora y articuladora de los partidos, existe un “déficit” de participación ciudadana que reclama ser remediado. La superación de las exclusiones sociales, de las diversas formas de discriminación y desintegración, así como la construcción de plataformas de participación - que se articulen con los procesos de reforma del Estado. regionalización y descentralización - que reconstruyan las confianzas de los cuidadanos en las instituciones sociales y políticas se torna un objetivo central de la tarea democrática para los años futuros en América Latina. Es en esta perspectiva que las formas de intervención social y ambiental en localidades pobres, por parte de los Fondos y de otros organismos gubernamentales o no gubernamentales, resultarán factores pivotes en el reforzamiento del capital social y natural que garantice niveles crecientes de participación democrática desde la base social en las diversas localidades, distritos y comunas de nuestros países.

Incluso la propia eficacia de las reformas y políticas sociales exige que se hagan en un marco democrático y participativo involucrando a los propios afectados, en este caso a los pobres. Es esta dimensión participativa la que se vincula a la idea del empoderamiento. La participación de los beneficiarios y comunidades afectadas por una intervención determinada no sólo es el ejercicio de un derecho democrático sino que además incentiva y fortalece capacidades, es una buena escuela cívica y posibilita procesos de creciente sustentabilidad en el mediano y largo plazo.

En esta perspectiva los fondos orientados a programas de inversión social, dados sus finalidades y objetivos, sus propuestas programáticas y sus orientaciones y metodologías de intervención, están llamados a formular un conjunto de iniciativas que estimulen las capacidades de la población y movilicen el capital social orientado al potenciamiento de instancias, mecanismos y formas diversas de participación social. El análisis de estas experiencias ya probadas, o todavía innovadoras, de estímulo a la participación social y la posibilidad de compartir estrategias, lecciones y aprendizajes, es una necesidad sentida por los diversos organismos que trabajan en el campo del desarrollo social y sustentable.

El coeficiente de Gini

Es una medida de la desigualad de una distribución que se deriva directamente de la Curva de Lorenz. La idea central que orienta la construcción de este índice, consiste en comparar dos distribuciones: a) la empírica (curva de Lorenz) y b) la que se deriva de la aplicación de la línea de equidistribución, de forma que el valor numérico del índice queda expresado por las diferencias entre las áreas de estas dos curvas. A mayor tamaño de la diferencia del área mayor es el valor del índice, de lo que se deriva que el coeficiente varía entre 0 (perfecta igualdad) y 1 (perfecta desigualdad). En la práctica los estudios muestran, que el índice fluctúa entre 0.25 y 0.6. Esto conlleva una serie de observaciones.

La primera es que distintas curvas de Lorenz para distintas distribuciones pueden generar la misma área. Esto se debe a la construcción misma de las curvas, que pueden tener distintas pendientes en sus distintos tramos. La segunda observación tiene que ver con el hecho de que la equidistribución es calculada a partir de la idea de igualdad perfecta (ecuación lineal) y ello trae consecuencias. Esto explica el hecho de que el coeficiente no varíe ante cambios en la distribución. En síntesis, la medida puede ser insensible para variaciones en los ingresos de los grupos más pobres. Este cambio puede ser muy pequeño en términos absolutos, pero muy importante en términos porcentuales, cuestión por demás importante para fines de elaborar políticas redistributivas. Todo esto hace que el comparar distribuciones a partir del coeficiente de Gini es una tarea que debe realizarse con cautela.

[1] JANVRY, Alain de y SADOULET, Elisabeth, (1999), “Growth, Poverty and Inequality in Latin America; A Causal Analysis, 1970-94”, Conference on Social Protection and Poverty, Inter-American Bank, Washington D.C., February, 4.

[2] URZÚA, Raúl (Edit.) (1997), Cambio Social y Políticas Públicas, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile, Santiago.

[3] RACZYNZKI, Dagmar (1998), “Para combatir la pobreza en Chile: esfuerzos del pasado y desafíos del presente”, en R. Cortázar, J. Vial, (eds)., Construyendo Opciones, Ed. Dolmen, Santiago, pp.191-230.

[4] SEN, Amartya, y NUSSBAUM, Martha (eds),(1993), The Quality of Life, Claredon, Oxford.

[5] MOSER, Caroline, (1996) Confronting Crisis. A comparative study of household responses to poverty and vulnerability in four poor urban communities. ESD Nº8, The World Bank, Washington.

[6] Precisamente el lema del FOSIS de Chile es “Invertir con la gente”